多邊經濟組織是全球治理的根本基礎，在全球化中發揮重要作用。要取得成效，多邊經濟組織的合法性必須得到所有各方的承認。反過來，這也要求它們的治理結構體現出各經濟體相對權重的變化，特別是要反映出新興市場經濟體的崛起。此外，在確保這些經濟組織具有代表性的同時，也要保證決策的有效和及時性，盡量避免造成國際政治談判僵局。

G20做出的承諾中許多都是長期性的，不會在一年后或者一次峰會上得到實現，因此G20必須證明其將如何兌現承諾。而這其中，國際組織的作用將非常重要。因為國際經濟組織在監測經濟體表現、組織深入談判和制定政策中發揮關鍵作用，這些也都是有效開展全球經濟治理的核心。鑒此，G20必須加強國際經濟組織的建設，并確保國際多邊組織適應全球變化并發揮作用。

全球經濟一體化需要有效的國際經濟組織

今世界，企業經營日趨國際化，生產流程分布范圍廣，而且越來越多地通過互聯網提供貨物和服務。一個司法管轄區域確定其征稅權變得日益困難，而企業也越來越容易在低稅率管轄區申報利潤，因此國際稅法需要進行調整，以適應變化的全球市場。

沒有一個國家能夠獨自有效地應對全球經濟一體化程度日益提高帶來的挑戰。單個國家發現很難再忽視其他國家的政策，也越來越難以制定全球范圍內經營的企業的法律。因此，開展有效的國際合作變得越來越重要。世界需要像G20這樣的論壇形成有效的政治經濟領導力，并促進更大的經濟合作。然而，G20不是一個組織，沒有常設秘書處。它實質上是具有系統重要性的經濟體領導人會面的一個論壇。其主要優勢在于領導人們能夠形成處理緊迫全球經濟問題的決議，成員國也會承諾制定使本國與其它國家都受益的國家政策。即使這樣，G20也需要有效的國際組織來推進其承諾和實現其既定目標。

全球經濟一體化需要建立有效的多邊經濟組織。國際經濟組織對于實現經濟增長和金融穩定重要性的認識體現在1944年建立的布雷頓森林體系，其包括IMF和世界銀行。在貿易領域，始于1948年的《關稅與貿易總協定》在1985年被世貿組織所取代。為了加強金融市場在國際方面的合作、監管，G20于2009年發起成立了金融穩定理事會。另外，盡管OECD是國際稅收領域的核心機構，國際能源署（International Energy Agency，簡稱IEA）是能源治理的主要機構，但在稅收和能源領域至今還沒有成立專門的國際組織。

現在的世界與上述國際多邊組織成立之時相比已大不一樣。如果它們想繼續存在并發揮積極、高效作用就必須做出相應改變。但是，改革國際組織需要盡量爭取所有成員國的同意，所以過程往往十分曲折。例如，G20努力推動IMF和世界銀行的改革，嘗試改變這些組織的份額和股權安排，以更好地體現新興經濟體的快速崛起。但是由于美國國會的原因，2010年同意進行的IMF治理改革一攬子方案一直不能實施。所以，G20要繼續并加大力度確保國際組織有效和高效運行。G20成員國在布里斯班就遵循和履行他們的承諾所采取的行動，有助于增強G20的可信度，增強國際組織的聲望和效力。

提高國際組織的監督作用

IMF與OECD的核心活動是監督成員國的經濟。具體來講，IMF工作人員持續監測成員國經濟，每年到訪成員國，并與主管部門討論成員國經濟的表現情況，了解是否存在國內和全球金融穩定風險，并就調整政策提升成員國經濟提出建議。OECD還對成員國經濟進行調查和監督。另外，IMF還監測全球和地區的經濟走勢，并分析成員國政策對全球經濟的溢出效應。在全球化的今天，一個國家的行動會對其他國家產生顯著影響，所以有效的經濟監督很重要。

影響IMF有效監督的一個因素就是許多國家,特別是新興市場和發展中國家的擔憂，而這主要源于他們在IMF的份額和治理安排中代表性不足。許多國家認為，IMF的監督存在偏見，即偏袒那些較大的發達國家，后者也是該組織的主要股東。正如前面提到的，G20已經同意改革IMF的份額和治理結構，但現在卻受到了美國國會的阻撓。這些改革非常重要，但所提議的從發達國家轉移到新興市場和發展中國家的份額比例并不大，僅有3個百分點。不過，受阻的改革方案只是未來更大改變的部分內容。改革的內容之一是審議確定份額分配比例使用的公式，并加快下次一般性審核份額的速度。預計這會導致更大的份額轉移到新興市場。改革涉及的其他重要方面包括IMF執行委員會成員全部由選舉產生，以及歐洲同意放棄其在該委員會的兩個席位，將其讓給發展中國家等。

IMF改革進程被拖延，不僅令人沮喪，也損害了IMF和G20的可信度。盡管G20應繼續向美國施壓促成改革提案在國會獲得通過，但是，G20不能因為美國繼續拖延而就此“卡住”。G20應采取主動，確保未能推進治理改革不會影響到IMF的運行，尤其要保證該組織的監督公正，不偏袒任何國家和群體。

改進金融穩定理事會的治理安排

自2008年金融危機以來，加強金融部門監管已成為G20關注的重點。G20于2009年將金融穩定論壇改為金融穩定理事會，增加了成員國數量，將所有G20國家都納入進來，并批準擴大秘書處的規模。金融穩定理事會目前已經實施了多項廣泛的監管改革，舉行了一系列區域性磋商論壇。

G20財長會議表示，2014年的工作重點是在布里斯班峰會上完成四個關鍵方面的金融監管改革，即建立彈性金融機構（通過巴塞爾協議III），杜絕“規模太大不能倒閉”的現象，消除影子銀行風險，加強衍生市場的安全。鑒于2008年金融危機以來監管改革的規模，監管機構和金融部門都強烈希望本次峰會能夠倡導鞏固以往或既有改革，而不是擴大或推出新的改革方案。

G20在2014年的工作重點是促成金融穩定理事會在布里斯班峰會期間完成重要監管改革的核心設計。另外，作為巴塞爾協議III的內容之一，資本和流動性要求實施時間上的多年跨度。金融機構“規模太大不能倒閉”的問題可以減少，不會根除。例如，澳大利亞儲備銀行前副行長史蒂芬·格倫維爾（Stephen Grenville）也指出，國際社會面對的挑戰是在降低“規模太大不能倒閉”的事后成本和最大化降低事前成本之間達成折中平衡，而不是完全消除“規模太大不能倒閉”的現象。

考慮到改進國際金融監管標準以及實施這些標準是一項長期任務，G20應重點加強金融穩定理事會的治理與運行。為此，金融穩定理事會可以考慮改善國家代表名額的分配。目前，G20中的大國在金融穩定理事會全會上有三個代表，其他國家僅有兩個或一個代表。不少國家對這一安排頗有微詞。正如金融穩定理事會主席所指出的，審議代表名額的目的是建立相互信心和信任。因此，金融穩定理事會的一項重要任務就是確保其治理和代表性等事宜真正有助于構建信心和信任。

除了改善金融穩定理事會代表名額的分配之外，G20還應重點改進金融穩定理事會和金融標準制定機構工作的方式。例如，G20已提出采用高層次指導原則，包括改進擬定新標準咨詢方法。G20還建議這些原則可以基于以下需求：對新的監管措施明確授權；針對提議的監管措施實行強制性的成本-效益分析；在監管措施實施前評估其難易程度；考慮替代措施，如給予監管機構更大的自由裁量權等。G20還明確表示改進安排時需要考慮新興市場的需求。正如G20所指出的，“國際監管機構應充分考慮處于不同發展階段的金融體制，或者在設計新的全球規則時具有不同的特點，這一點很重要”。

作為增強金融穩定理事會作用的內容之一，G20需要改進金融監管，包括明確其與金融穩定理事會的關系。具體來講，盡管金融穩定理事會重點是在新監管措施的細節，設定采納措施和監督實施進程的時間表，但是G20應處理高層次議題，例如制定新標準的優先程度如何，監管措施可能帶來的金融體制結構變化，金融穩定和促進經濟增長實現平衡的進程，以及是否有意外結果。

建立新機制處理國際稅務問題

打擊逃稅和避稅是G20的重要議程之一，特別是解決稅基侵蝕和利潤轉移（Base Erosion and Profit Shifting,簡稱BEPS)問題——即跨國公司將利潤向低稅率和零稅率管轄區轉移的能力。2013年7月，應G20的要求，OECD發布了15點行動計劃，重點是解決稅基侵蝕和利潤轉移問題。OECD還公布了到2014年9月之前完成數項工作的時間表，其他相關工作將在2015年9月前完成。

盡管OECD發布解決稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃是一項非常重要的舉措，而且G20在保持打擊避稅政治勢頭中具有關鍵作用，但這是一個持續性的復雜問題，面臨著國際稅法與快速變化的全球環境同步發展的挑戰,這也導致對一些國際稅務基本原則的質疑。這一問題不會隨著OECD稅基侵蝕和利潤轉移報告時間表的完成而得到解決。稅基侵蝕和利潤轉移計劃可以被視作處理國際稅收問題的治理安排發生根本性變化的開始。

IMF近來指出，“解決國際稅收外溢的機制框架很脆弱。隨著稅收外溢的強度和普遍性越來越明顯，包容性的、較為集中的國際稅收合作方式日益增多”。OECD一直在提供國際稅務問題的專業知識，其工作重點是制定雙邊稅收協定和避免濫用定價轉移的標準。稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃已經超出了OECD成員國的范圍，因此作為OECD和G20的共同倡議進行推介。可以預測，在稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃現有時間表完成之時，即到2015年9月15日，這項國際稅務問題將不能僅以OECD為中心的方式去處理，而應包括更多的國家和地區。

盡管非OECD的G20成員國像OECD成員國一樣在平等基礎上參與稅基侵蝕和利潤轉移計劃，發展中國家還是表達了他們不能直接參與談判的擔心。正如IMF在其報告中指出 “發展中國家受到稅基侵蝕負面影響的程度高于發達經濟體，發展中國家受到的稅基溢出效應最大。與OECD國家相比，發展中國家的其他稅率溢出是后者的2-3倍，統計差異非常顯著。溢出造成的直接收入損失也是最大的。”

加強WTO的作用

貿易自由化應成為G20增長議程的核心。作為認可貿易對增長重要性的體現，G20國家領導人應為多邊貿易體系和WTO未來的發展提供戰略指導。WTO的監管、爭端解決機制及其管理工作對國際貿易的管理至關重要。但是，WTO在推動多邊貿易自由化領域尚未有重大突破。比如，多邊貿易自由化多哈發展議程談判在拖延了12年后，才于2013年12月達成了首個自由化協議。但是，這僅僅涵蓋了多哈發展議程眾多問題中的一小部分。多哈發展議程談判的漫長使得貿易自由化更多地通過雙邊和地區貿易來實現。目前有人擔心，超大區域貿易協議，如TPP和TTIP，將使貿易規則越來越條塊化，并有一些不公平現象的發生。因為，這些區域性貿易協議通常具有歧視性，這將對非成員國的發展中國家構成歧視。

作為全球經濟合作的主要論壇，G20必須面對多邊貿易體系的未來，這就包括處理好WTO的未來。2013年12月在印尼巴厘島達成的WTO協議是一個可喜的發展。如果在巴厘島沒有達成協議，WTO作為貿易自由化論壇的可信度將會嚴重受損。但是，僅僅有巴厘島協議并不足以給多邊貿易體制帶來生機。WTO總干事羅伯托·阿澤維多(Roberto Azevêdo)曾表示，WTO必須在2014年底前證明其擁有未來。他說，貿易談判代表充分利用在2013年12月取得的有限成功，設計出多邊貿易體系工作方案，這一點非常重要。

G20國家領導人可以在全球貿易自由化和增強WTO作用中發揮重要作用。在布里斯班峰會上，G20應承諾取消金融危機以來采取的貿易保護措施。正如主辦國澳大利亞的G20輪值主席所指出的，全球貿易保護措施正在增加。G20應不僅要求降低關稅，并承諾取消國際組織確定的非關稅壁壘。同時，G20還應要求WTO監測和報告消除這些貿易保護措施的進展情況，并承諾在下一次領導人峰會上討論這些報告。此外，G20成員國還應承諾盡早實施巴厘貿易便利化協議。

提高WTO監測G20成員國貿易自由化進展中的地位，將有助于提升WTO的聲譽。不僅如此，G20還應更進一步，為WTO的未來設定戰略方向。有了G20成員國領導人的支持，貿易部長們應承諾加快實現多哈議程后的以發展為中心的目標，確定結束多哈發展回合的具體目標，繼而能夠考慮后多哈世界的發展。關于后多哈世界，談判應避免重復多哈議程的老路，不要設置太高目標和太大范圍，結果是“所有的問題達成一致以前意味著什么都沒有達成”。談判應針對具體領域，允許達成“諸邊協議”，允許世貿組織成員國選擇加入某項協議。

加強國際能源治理

國際能源治理并沒有與全球經濟的變化保持同步，特別是沒有及時反映出石油生產國與消費國關系的變化。截至2014年，“全球能源治理體制”處于條塊化，分散而復雜，缺乏應對新能源問題的靈活性，不能充分體現主要新興市場和發達國家的需求。要從當前狀態向建立適合應對21世紀挑戰的能源治理框架發展，世界主要能源生產國與消費國領導人就必須達成共識。

能源治理機構，如國際能源署和石油輸出國組織（Organization of Petroleum Exporting Countries，簡稱OPEC)，原本分別由世界主要石油進口國和出口國組成。但是，由于全球能源市場的變化和挑戰，它們的機構授權范圍和相應成員資格越來越發生偏離。這些挑戰包括：受人口和經濟轉型驅動，非OECD成員國能源需求大幅增加；主要石油天然氣進口國成為出口國；主要出口國能源消費量超過一些進口國；隨著許多小的能源國家市場影響力的增加，它們開始干擾傳統能源供需渠道。除此之外，其他相關因素和風險包括：工業化、發電和電力分配模式的改變；能源定價的波動；能源部門的技術創新，其中最典型的是再生能源發電技術成本的降低，以及新手段使得以前難以開發的頁巖氣、煤層氣和致密氣得到開發利用。

基于目前沒有任何一家匯集所有重要能源國家的組織，國際能源署的作用可以提升，進而授權其解決全球能源挑戰。但是，要做到這一點，必須吸納更多新興市場。另外，它必須放棄只有OECD國家才能成為國際能源署成員的標準。

G20能夠積極推動國際能源治理結構的變化和發展。G20的優勢是匯聚了主要經濟體的領導人，有能力為解決緊迫的全球經濟問題做出政治表態和決心。增強全球能源治理應成為G20國家領導人議程上的議題之一。

（文章系中國人民大學重陽金融研究院專著《2016 G20與中國》供人民網國際頻道專稿。《2016 G20與中國》一書由中信出版集團于2016年2月出版發行。）

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