G20在治理體系與治理能力方面面臨的挑戰，源自于G20機制的“針對性”。目前，歐美經濟顯示出“復蘇”的跡象，G20所針對的金融危機議題不再緊迫，“針對性”機制面臨尷尬。這種尷尬實際上提出一個根本性的問題，即G20在國際秩序中如何合理定位。通過與G7機制進行對比，可以更加清楚地看到G20的治理體系面臨的“身份困境”。

G20被定位為“國際經濟合作的首要論壇”，理論上表明G20應該在全球經濟治理體系中具有“頂層設計機制”的地位，包括國際金融體制改革在內的各類全球性經濟治理改革都要由G20來推動。事實上G20六年來也一直在進行這方面的努力，然而如今卻面臨在IMF改革遇阻事態中幾乎束手無策，針對“額外增長2個百分點”目標缺乏制約手段的困境。全球治理目標如何完成？這是全球治理能力危機的體現。

金融危機7年來，G20機制對全球經濟走出動蕩、重返增長之路做出了巨大貢獻。其中，從2008到2013年的五年間，中國一國貢獻了全球總GDP增長量的37.6%，起到了全球經濟“火車頭”的作用。事實證明，建立G20機制并使中國參與到全球經濟治理合作當中，對全球經濟的復蘇意義重大。

G20 面臨的挑戰

（一）治理體系

IMF改革遇挫暴露出完善全球治理體系所面臨的障礙。2014年4月11—12日在華盛頓舉行的G20財政部長和央行行長春季會議上，IMF份額和治理改革方案陷入僵局。會后發布的公報稱：“我們（G20財政部長和央行行長們）對早在2010年業已達成的IMF份額和治理改革再次被拖延深感失望。我們重申份額作為IMF基礎制度的重要性。落實2010版IMF改革方案仍是我們的最優先事項。我們敦促美國盡早批準該改革方案，這樣才能保證一個強大而資源充沛的IMF。如果到今年年底美國還不批準該方案，我們將要求IMF啟動備選方案，屆時我們將與IMF 貨幣與金融委員會討論制定備選方案及日程表。”

在G20會議公報中如此措辭明確譴責一個成員國是前所未有的，并且受到譴責的是會議舉辦國美國。這次美國不是在譴責別人，而是被別人聯合譴責。早在2010年，IMF各成員國業已達成一致，宣布把IMF的貸款能力增加一倍，達到7330億美元左右，同時提高新興經濟體的份額。2010年的G20首爾峰會也批準了該方案。根據該方案，發達經濟體的份額將由目前的57.9%降至55.3%，其中美國由16.75%下調至16.5%，歐盟由30.9% 份額降至29.4%，同時，歐洲國家擁有的董事席位將由9個減少為7個，騰出的2個席位將重新分配。而發展中國家份額則由42.1% 上升至44.7%，其中中國的份額將從目前的3.72%升至6.39%，成為僅次于美國、日本的第三大份額國，投票權也將從目前的3.65%升至6.07%。然而，IMF的規則規定，批準任何決議都需要85%的多數同意，而占16.75% 投票權的美國事實上擁有“一票否決權”。美國國會由于兩黨斗爭，未能在IMF改革問題上達成一致，導致該改革方案擱淺。

IMF改革擱淺實際上使得G20承諾的與國際金融機構改革相關的大部分后續改革都無法進行，這也暴露出G20機制缺乏執行能力。在這樣的治理體系中，像美國這樣的大國拖延或拒絕執行決議，就會導致G20無法正常運作。

（二）治理能力

2010年多倫多峰會以來，G20的首要任務被明確為推進“強勁、可持續的平衡增長框架”。然而2014年的有關進展實際上對G20落實這一框架的能力提出了挑戰。

2014年2月，在澳大利亞悉尼舉行的G20財政部長與央行行長會議上，與會成員承諾，爭取在未來五年內將G20整體GDP在現有預期軌道基礎上提高至少2%。而在4月的G20財政部長與央行行長華盛頓會議上，則要求G20各成員在9月提交各自的綜合增長戰略（Comprehensive Growth Strategies），并要求各方要確保在11月的布里斯班G20領導人峰會上正式提出各自的全面增長戰略。“加快增長2個百分點”與“綜合增長戰略”具有明確的數字目標和政策體系。然而，這種明確的目標實際上對G20的治理能力提出了巨大的挑戰。正如本次會議與會代表何偉文所指出的：G20目前僅有各國財政與貨幣政策的協調，然而靠財政與貨幣政策協調無法實現“加快增長2個百分點”的目標。

G20 的治理能力目前僅限于對各國財政、貨幣政策、金融監管等事務的協調，然而卻設定了難度極高的全面增長目標。在缺乏國際統一的全面經濟政策協同，并且沒有一個綜合財政、貨幣與產業在內理論框架指導的情況下，G20提出的治理目標實現的可能性越來越小。

（三）地緣政治

G20 的定位是“國際經濟合作的首要論壇”，因此不愿意主動涉及地緣政治議題，然而國際局勢的發展卻使得G20機制夾雜了地緣政治的博弈。

2014年3月24日，G7就克里米亞加入俄羅斯一事在荷蘭海牙召開緊急會議，決定不出席原定于6月在俄羅斯索契舉行的G8領導人峰會，改為夏季在布魯塞爾舉行G7領導人會議。由此俄羅斯的G8成員資格遭到“暫停”。此后，美國、歐盟與日本都出臺了針對俄羅斯的制裁措施，俄羅斯也開展了反制裁行動，使得雙方的裂痕不斷擴大，甚至引發了“新冷戰”擔憂。

目前烏克蘭形勢依然嚴峻，G7與俄羅斯之間的分歧也看不到彌合的希望。類似G8 的分裂會在G20上演嗎？由于G20的領域被限定在經濟合作方面，因此G20發生類似G8的分裂風險要小得多，但這一事件也給G20敲響了警鐘。G20成員方之間的整合機制遠比G8弱，僅以各成員方自愿出席為主，議程的推進也需要各方一致同意，因此G7與俄羅斯之間的爭吵如果出現在G20領導人峰會上，將會造成嚴重影響。

地緣政治雖然是G20的外部因素，但卻是影響國與國之間關系的最重要的元素，它會使G20的存在結構變得相當脆弱。烏克蘭危機暴露了這種脆弱性，而解決這一問題需要的是G20機制的結構改革。

G20在國際秩序中的“身份困境”

G20在治理體系與治理能力方面面臨的挑戰，源自于G20機制的“針對性”。目前，歐美經濟顯示出“復蘇”的跡象，G20所針對的金融危機議題不再緊迫，“針對性”機制面臨尷尬。這種尷尬實際上提出一個根本性的問題，即G20在國際秩序中如何合理定位。通過與G7機制進行對比，可以更加清楚地看到G20的治理體系面臨的“身份困境”。

（一）“責任分擔機制”還是“平等參與機制”

究其起源，G20來自G7的擴大化，G20效仿G7的工作模式，并遵循G7的行為理念。可以說，G20的組建是由G7發起，邀請哪些國家或國家組織參與G20也出自G7的選擇。

追溯G7的理念，可以發現G7是一種責任分擔機制。20世紀70年代初，發生了一系列對全球政治經濟體系造成沖擊的重大事件，其中包括美元與黃金脫鉤、固定匯率制瓦解、石油禁運危機、滯漲等，這一系列事件導致“傳統的國際合作機制已無力協調西方主要大國間的分歧，也不能培育出他們采取共同行動的責任感”。在接二連三危機的沖擊下，作為資本主義世界霸主的美國無力單獨應對，于是經法國倡導，逐漸產生了大國分擔責任的G7機制。

2008年金融危機之后，經G7邀集而成立G20峰會機制。從秩序擴展的視角來看， G20應屬G7“責任分擔”范圍的擴大。然而從新興市場經濟體尤其是發展中國家角度來看，G20是前所未有的參與全球治理的機會，他們會把G20當作一個平等參與的平臺。

G20屬于“責任分擔機制”還是“平等參與機制”？若嚴格按照“責任分擔機制”要求，G20應該實體化，成員固定，擁有像G7一樣多的國際權力，建立一個金字塔狀的層級治理體系，并且逐漸制度化、官僚化，使治理體系的職能遠遠大于領導人峰會。若嚴格按照“平等參與機制”要求，各方應有平等的參與權利，成員可按一定規則加入，決議應該通過投票來決定。

“責任分擔機制”還是“平等參與機制”？這實際上是G20面臨的最根本問題，它決定著G20在國際秩序中處在什么地位、由哪些成員構成、可以發揮多大作用等基本結構問題，也決定著G20 未來發展與改革的方向。

（二）全面框架還是有限框架

G20的官方定位是“國際經濟合作的首要論壇”，而這實際上是一個受限制的定位。G20是由19個經濟總量大、人口眾多的國家加上歐盟所構成的國際機制，為什么不能討論比“經濟”更廣的主題、發揮比“論壇”更大的作用呢？

與G7相比，G20代表性更強，覆蓋世界大多數人口和GDP總量，但就其組織結構和功能來說，與G7相比只能算“簡化版”，在全球治理中所能發揮的作用有限。而全球治理體系缺少一個具有廣泛代表性的最高論壇。

從制度設計來看，聯合國是個模擬國家政府的框架，其下設的組織機構涵蓋全球治理的大部分領域，如IMF、WTO、國際法院等。聯合國的工作人員是國際公務員，并不屬于任何主權國家的政府。而聯合國之外，G7 構成一個“跨政府網絡”（transnational network）框架，包括四個層次：頂層是領導人峰會；第二層是領導人私人代表聯系機制；第三層是部長聯席會議機制，G7 成員國半數以上的內閣官員定期會晤，包括財政部長、外交部長、央行行長、發展部長、教育部長、勞動部長、能源部長等，與領導人峰會各自獨立；第四層包括80多個專業組織或工作組。G20從制度角度看與G7類似，而與聯合國則不同。但目前G20成員方之間的“跨政府網絡”松散，僅少數領域建立了常規協調機制，與聯合國體系尚未建立完善的功能互動互補機制。

G7的“全面框架”與G20的“有限框架”決定了兩者在能力上的區別。可以認為，這種設計使G20無法發揮更大的作用，進而也無法就超出經濟合作范圍的議題采取行動。框架簡單造成G20機制相當松散，執行力不強，具有“散架”的隱患。當前，新興市場經濟體和發展中國家占全球GDP總量已近50%，世界迫切需要一個G7之外的跨政府網絡，然而G20的結構設計卻使其無力成為全球性的跨政府網絡。

（三）長效體系還是臨時體系

從全球治理的需要來看，G20應該成為長效體系，但G20目前的框架只是臨時體系。G20誕生之初是臨時召集的會議，此后，2009年在美國匹茲堡舉行的第三次G20領導人峰會上，關于G20機制做出了“我們希望20國首腦峰會今后每年召開”的表述，但這一措辭明顯不具有約束力。2011年在法國戛納舉行的第六次G20領導人峰會上，做出了對2012—2015年的主席國以及2015后主席國產生機制的安排，這比2009年匹茲堡峰會有了更明確的長效性，但也未消除G20峰會的“臨時”性質。

G20作為一個治理體系應該包括哪些成員？實際上除了G7的邀請之外，并無明確標準。與G7相比，G20成員間關系也不夠密切。G7能夠成為一個穩定的長效體系，除了制度原因，文化因素也不容忽視。而G20相比G7，文化更加多元，更需要探尋基于不同文化基礎之上的共同價值觀。

在決定G20未來發展方向之年，在什么基礎上建立G20的長效機制成為一個重大問題。由于G7在這個問題上與G20其他成員存在不同觀點，共識難以達成，因此G20創建長效體系還需要通過更高的政治智慧來解決。

全球治理體系的“功能危機”

G20被定位為“國際經濟合作的首要論壇”，理論上表明G20應該在全球經濟治理體系中具有“頂層設計機制”的地位，包括國際金融體制改革在內的各類全球性經濟治理改革都要由G20來推動。事實上G20六年來也一直在進行這方面的努力，然而如今卻面臨在IMF改革遇阻事態中幾乎束手無策，針對“額外增長2個百分點”目標缺乏制約手段的困境。全球治理目標如何完成？這是全球治理能力危機的體現。

（一）貨幣治理還是金融治理

G20的出現源于應對金融危機，邏輯上其議程應針對金融危機的根源。金融危機的根源在國際貨幣體系之中還是國際金融體系（包括金融機構、金融市場與金融監管）之中？顯然在國際貨幣體系之中。然而G20的議程實際上卻針對國際金融體系改革而非國際貨幣體系改革。

2008年在華盛頓舉行的第一次G20領導人峰會公報中，闡述所要應對的問題時稱“導致當前形勢主要因素是不一致和不夠協調的宏觀經濟政策，不充分的結構改革，這阻礙了全球宏觀經濟可持續發展，造成過高風險，最終引發嚴重的市場混亂”。顯然這里把國際金融市場混亂作為需要面對的首要問題。而隨后這份公報提出的解決問題的措施卻是向金融機構注入流動性以增強其資本、加強市場監管和改革國際金融機構。在G20后續的幾屆峰會中，盡管提出的措施越來越詳細、復雜，但卻可以說沒有超出金融市場改革范疇。

國際金融市場混亂的根源是什么？我們認為在于國際貨幣體系。在全球貨幣儲備量中，美元占有約60.9%的份額，歐元占有約24.5%的份額。美國和歐元區貨幣當局制定貨幣政策時只需根據國內經濟形勢，而對于美國和歐元區之外的廣大非關鍵貨幣國家來說，貨幣當局不僅需要根據國內經濟形勢來確定其利率和貨幣政策，還要同時根據對外平衡的狀況，運用同樣的工具來制定和實施適當的匯率政策。然而對內和對外的這兩套政策，在目標和手段上常常相互沖突。并且，關鍵國家還會對非關鍵貨幣國家的貨幣政策特別是匯率政策指手畫腳，并盡可能地向這些國家和地區轉移經濟波動和金融風險。

對于包括中國在內的工業品出口國來說，既要進口原材料，又要進口零部件，工業制成品則銷往美國、歐洲及世界其他地區。在這環環相扣的全球價值鏈中，有著美元、歐元、日元等多種貨幣計價。在這樣的全球經濟結構中，便存在著廣泛的套利交易機制，這形成了匯率波動與國際金融市場動蕩的根源。

中國人民大學重陽金融研究院（簡稱人大重陽）研究發現，在金融危機條件下，幾種貨幣在模仿美元的世界貨幣架構，自建全球性金融基礎設施。但它們只具有世界貨幣的部分特點，并不是真正的世界貨幣，故可以稱為“次全球貨幣體系”。幾種“次全球貨幣”與美元之間相互博弈的多元格局已開始興起。這樣重大的國際經濟格局變動，完全在G20的議程設置之外。這凸顯出全球治理能力的最根本問題，即沒有任何機制可以面對最重要的貨幣治理問題，僅有的最高論壇G20的能力設置局限于金融市場治理。

（二）全球治理還是區域治理

G20理應是一個全球治理機制。然而實際上，G20議程的大多數都是發達經濟體關心的議題，而對發展中經濟體關心的基礎設施投資、發展等議題著墨甚少。究其原因， G20實際上更像是一個“G7+12”（歐盟算在G7 內）對話機制，G7內部關系緊密，治理體系完備，具有高度有效的治理能力，而G7之外成員方像是在各自與G7對話，相互之間聯系松散，缺乏治理能力所需的基礎架構。

準確地說，G20當中除G7之外，還包括金磚五國和MIKTA等國家集團，不過他們之間治理關系的緊密程度遠遠不能與G7相比，并且金磚國家成員與MIKTA成員之間治理聯系就只能通過類似IMF這樣的間接渠道。

這種局面導致G20實際能夠執行的治理半徑只在G7內部或G7與某個國家或國家集團之間。這就使得G20雖有全球治理體系之名，但治理能力只是區域治理體系水平。

當今全球治理中存在的一大悖論是：不同的國家集團都在討論全球治理話題，然而卻還沒有形成一個高效的、能解決核心難題的全球治理體系。以2014年7月15日金磚國家首腦峰會發布的《福塔萊薩宣言》為例，其中表達了對G20各主要議程如全面增長戰略、“額外增長2%”目標及IMF改革的支持，也表達了對烏克蘭、敘利亞、伊拉克地緣政治形勢以及非洲多個國家局勢的關注及建議。而在稍早6月5日的G7布魯塞爾峰會宣言中，我們也能見到類似的關切，并且在大部分條款當中立場并無實質性差別。然而，這兩份關注話題相通、立場并不相左的聲明，卻顯然不存在合二為一的可能。

由此可見，G20原本應能成為統合不同國家及國家間組織的利益訴求的最有效平臺，但這個平臺并沒有被充分地打造和利用。

G20提出的治理目標廣泛而深遠，包括實現全球范圍的可持續增長，就業增加，改革國際金融架構，建立資金流動監測網絡，甚至包括反腐敗和應對氣候變化等。然而就治理手段而言，G20是各國政府間的非正式磋商機制，建立了年會機制的只有領導人峰會、財政部長和央行行長會議以及勞動部長會議，缺乏治理面的深度和廣度，并且對于談成的目標如何落 實缺乏執行機制與監督措施。

治理目標與治理手段之間的嚴重不匹配造成G20的治理能力缺乏，難以推進落實所承諾的目標。有效的治理離不開設計方、實施方、監督方與資金供給機制。從G20的現實來看，提供了很多治理目標設計，但實施方案通常付之闕如，監督機制與資金供給機制都缺乏常規手段，多依賴臨時方案。

此外，G20提出的治理目標中，大部分帶有“防御性”性質，即關于“如果發生危機”的預防措施或應急建議，這也是在缺乏執行機制下僅能采取的建議。而即便這樣帶有防御性的治理目標，也往往按照類似“我們呼吁各成員檢查國內稅法如何造成稅基侵蝕和利潤轉移，保證國際和國內稅收法規不允許或不鼓勵跨國公司人為向低稅率轄區轉移利潤”的句法寫成，僅能算作缺乏實施主體、無法監督的建議。

對于全球治理而言，治理手段難以支撐治理目標。如果不能實現G7與新興市場經濟體的有效治理合作，全球治理框架將面臨分裂的危險。

中國是延續G20機制有效性的關鍵力量

金融危機7年來，G20機制對全球經濟走出動蕩、重返增長之路做出了巨大貢獻。其中，從2008到2013年的五年間，中國一國貢獻了全球總GDP增長量的37.6%，起到了全球經濟“火車頭”的作用。事實證明，建立G20機制并使中國參與到全球經濟治理合作當中，對全球經濟的復蘇意義重大。

（一）倡導“大金融”的理論及其金融價值觀

7年來G20的工作使全球金融危機得到控制，并走上了復蘇之路，然而這只是舊的增長方式得到恢復，全球經濟依然沒有走上強勁、可持續的新型增長之路。要想實現聯合國設定的“后2015”全球發展目標，就必須跳出舊的增長觀念窠臼，把全球金融體系與全球實體經濟視為一個有機的整體，重新審視全球增長政策，這就需要“大金融” 理念及其金融價值觀。“大金融”是宏觀金融理論和微觀金融理論的系統整合，將金融和實體經濟視為一個統一的整體，促使金融發展和“國家稟賦”的有機結合。

——金融服務實體經濟。中國在G20平臺中是新興工業國家的代表，在金融危機背景下因實體經濟穩定發展成為全球增長的“火車頭”。中國可以大力倡導“金融服務于實體經濟”，并使之成為G20的核心價值。沒有核心價值，任何組織都難以持久。G20各方應限制金融過度虛擬化，確保資金流向實體經濟部門，擴大生產，增加就業。大力推動國際新興產業合作，積極培育世界經濟新的增長點，充分釋放科技進步推動經濟增長的內在動力。

——各國應享有共同發展權。在全球價值鏈時代，任何一個國家都無法實現單獨發展，任何區域貿易小集團效果也不可能長久。中國應該倡導“共同發展權”概念，從法理高度否定人為妨礙全球財富源泉充分涌流的政策取向，讓每個國家發展都能同其他國家增長形成聯動，相互帶來正面而非負面的外溢效應，使各國能夠充分發揮比較優勢，共同優化全球經濟資源配置，實現互利共贏的發展。

——金融發展應與“全球生態文明” 相結合。目前全球議程中的環境問題被“碳減排”遮蔽，而“碳減排”關注的實際上是生產過程造成的環境負擔，消費過程造成的環境負擔卻被忽略。我們認為，在全球價值鏈時代，全球生產中心與消費中心并不重合。“東亞生產、西方消費”格局是全球價值鏈主要圖景，片面強調生產過程造成的環境負擔而無視過度消費所需消耗的資源是不公平的。與人類生活密切相關的生態系統如大氣層是全球的，因此生態環境的保護需要從全球高度來看待。生態文明是從哲學高度辯證看待人類文明與自然環境關系的思想體系，系統認識從生產到消費的人類行為與環境之間的關系，才有可能真正找到人與環境可持續發展之路。在生產與消費中心分離的全球價值鏈時代，只有從全球治理入手才能實現全球生態文明。而金融作為全球價值鏈的連接機制，需要為全球生態文明做出貢獻。設計公正合理的消費品“資源足跡”補償機制，環境問題才有可能真正找到解決途徑。

（二）發展“大合作”的G20治理體系

G20應站在全球頂層設計的高度，開展廣泛合作，建立全面覆蓋、深入基層的跨政府合作網絡，使經濟增長能夠真正普惠化，讓全球共享發展成果。

——建立全面的治理框架。G20廣泛涉及全球各個領域事務，需要建立與之相適應的全面治理框架。中國主辦G20峰會，應根據國際關系的當代新變化，建立一個涵蓋參與方、合作方、對話方的系統性框架，廣泛包容從官方、國際組織、跨國公司到民間的各個層次關系，主動創造平臺，形成多層次外交新格局。從部長層開始，完善和深化跨政府協調機制，設置更多的例行或特別部長會議機制，如經濟部長、貿易部長、教育部長、住房與城市發展部長、能源部長、文化部長等。發展G20在民間層次的對話網絡，在現有的T20、B20、C20、Y20之外，創建由大學校長參加的University 20（U20）以及金融領袖參加的Finance 20（F20）等例會機制。

——完善“可變幾何學”的治理結構。“可變幾何學”（variable geometry）原則，即按不同議題邀請“利益攸關方”參與討論于2009年成為G20的正式機制。當前G20已建立了與相關國家、國際組織對話的渠道。中國可以進一步發展“可變幾何學”治理結構，把與經濟治理有關的各類雙邊或多邊對話納入G20框架中，例如中美戰略與經濟對話、中等強國對話等。這樣一方面可以建立“G7+12”之外的治理結構，另一方面也可以在不改變“一致同意規則”的條件下使G20行為規則更加靈活高效。

——建立基礎設施投資的G-PPP機制。參考中國人民大學在2014年APEC第三輪高官會上發布的《通過公私合作制，促進亞太地區基礎設施投資》報告中提出的“A-PPP”（APEC-Public Private Partnership，簡稱A-PPP）模式，可以設想建立G-PPP（G20-PPP 或Global- PPP）機制，即一個可以納入公共和私人投資的資金池以及一個項目庫，用于G20乃至全球的基礎設施建設投資，解決基礎設施建設因主要依賴政府而造成的資金缺口問題。

（三）推進“大治理”的G20議程框架

——改革國際貨幣體系。以美元為世界貨幣的國際貨幣體系與全球實體經濟發展日益脫節，這是金融危機與動蕩的根源。早在2009年初，中國人民銀行行長周小川就提出過《關于改革國際貨幣體系的思考》，認為國際儲備貨幣要避免主權貨幣的內在缺陷才可能保證全球金融穩定。G20中現有的國際金融治理改革思路只涉及監管方式層面，而要建設穩定、抗風險的國際貨幣體系，靠治標不治本的修補是不行的。中國應研究以適當方式提出國際貨幣體系改革議程。

——推動G20機制化，將其建成為服務于全球實體經濟的金融合作平臺。G20到目前為止仍體現出強烈“臨時性磋商機制”的性質：欠缺實體化、約束性和執行力。應推動G20 從應對國際金融危機的臨時性機制轉向促進國際經濟合作的主要平臺，從臨時性論壇轉為常設國際機構。為此，G20應考慮設秘書處，以加強各方間宏觀經濟政策、財政政策與金融監管政策相互協調。應該出臺G20機制化的路線圖和時間表。實現機構化、職能化有利于G20的作用從協同刺激轉向協調增長、從短期應急轉向長效治理、從被動應對轉向主動謀劃。在全球經濟更加一體化、相互交織影響更加深化的后金融危機時代，G20作為全球金融治理體系中最頂層的制度設計平臺，勢必需要加強實體化和可操作性建設。

（文章系中國人民大學重陽金融研究院專著《2016 G20與中國》供人民網國際頻道專稿。《2016 G20與中國》一書由中信出版集團于2016年2月出版發行。）

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